DAERAH Plus Minus Utang Daerah ke Negara: Studi Kasus Kebijakan Baru dan Dampaknya pada Otonomi Fiskal Pemerintah Daerah

28 Oktober 2025 17:05 | Oleh Tim DKYLB 01

Pinjaman Daerah sebagai Solusi Defisit dan Percepatan Pembangunan

Kebutuhan dana untuk membiayai aktivitas Pemerintah Daerah (Pemda) dan membangun infrastruktur terus meningkat, sementara kenaikan penerimaan daerah seringkali tidak terprediksi, terutama saat menghadapi kendala seperti pandemi COVID-19. Dalam upaya menanggulangi defisit anggaran, beberapa Pemda mengambil kebijakan meminjam dana dari pihak ketiga (Pinjaman Daerah). Pinjaman daerah ini merupakan alternatif pembiayaan yang sah secara undang-undang, guna menjaga keseimbangan pengeluaran rutin dan pembangunan.

Pinjaman daerah sangat penting dalam menunjang pembiayaan pembangunan, mengingat Pemda tidak dapat sepenuhnya mengandalkan dana yang berasal dari Pemerintah Pusat. Pinjaman menambah kapasitas fiskal daerah, memberikan kepastian alokasi untuk pendanaan infrastruktur.

Keuntungan Pinjaman Daerah: Stimulus Infrastruktur dan Kesehatan Fiskal Terjaga

Pinjaman daerah berperan sebagai instrumen vital, terutama bagi daerah yang memiliki keterbatasan fiskal. Penggunaan utang daerah diutamakan untuk membiayai pembangunan infrastruktur publik.

Studi Kasus Kabupaten Manggarai Penelitian menunjukkan bahwa pinjaman daerah yang dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Manggarai pada tahun 2022 memberikan dampak positif bagi pembangunan infrastruktur. Faktor utama pengambilan pinjaman adalah untuk merealisasikan visi-misi dan janji politik kepala daerah yang tertuang dalam RPJMD (Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah). Selain itu, pinjaman ini juga digunakan untuk mengatasi defisit anggaran sebesar Rp14,89 miliar pada tahun 2022 akibat dampak pandemi COVID-19.

Secara finansial, pinjaman Pemkab Manggarai dianggap layak karena memenuhi persyaratan dalam PP Nomor 56 Tahun 2018 Pasal 15. Nilai Debt Service Coverage Ratio (DSCR) Manggarai adalah 2,54 poin, yang berada di atas ambang batas minimum 2,5. Hal ini berarti bahwa setiap satu rupiah utang (pokok dan bunga) dapat dilunasi dengan pendapatan daerah sebesar 2,54 rupiah, menunjukkan kemampuan manajemen utang yang baik.

Risiko dan Dampak Negatif: Beban Angsuran dan Kualitas Belanja

Meskipun memberikan manfaat akselerasi pembangunan, pinjaman daerah menyimpan risiko serius jika tidak dikelola secara hati-hati.

Pembatasan Belanja Daerah Masa Depan Konsekuensi utama dari pinjaman adalah kewajiban mengangsur pokok dan bunga, yang harus dialokasikan langsung dari pendapatan daerah. Hal ini berdampak pada penurunan kualitas belanja daerah pada tahun selanjutnya, karena dana yang tersedia harus diprioritaskan untuk melunasi kewajiban utang. Akibatnya, prioritas pembangunan pada sektor lain mungkin tertunda. Jika dinilai secara parsial, pinjaman dan angsuran daerah di Jawa Barat belum memiliki pengaruh signifikan terhadap belanja daerah, meskipun secara simultan berpengaruh signifikan.

Di Jawa Barat selama periode 2015-2021, rata-rata angsuran pinjaman daerah terhadap belanja daerah mencapai 14,01%. Hal ini menunjukkan bahwa setiap Rp 1,00 angsuran Pinjaman Daerah menyebabkan berkurangnya Belanja Daerah sebesar 14,01%. Beberapa daerah bahkan memiliki rasio angsuran pinjaman terhadap pendapatan daerah di atas 1,5%, seperti Kota Cirebon (2,12%) dan Kota Bogor (1,54%).

Risiko Pinjaman PEN dan Otonomi Fiskal Pinjaman Pemulihan Ekonomi Nasional (PEN) Daerah, yang disalurkan melalui PT SMI, bertujuan mendukung pembangunan infrastruktur yang terhambat akibat COVID-19. Namun, kasus Pemkab Gorontalo menunjukkan adanya 15 paket pekerjaan yang didanai Pinjaman PEN mengalami putus kontrak, yang menimbulkan kerugian meskipun kewajiban pengembalian pokok pinjaman tetap harus dilaksanakan.

Pengembalian Pinjaman PEN Daerah dilakukan melalui pemotongan langsung Dana Transfer Umum (DTU). Kewajiban ini semakin mempersempit ruang gerak pengelolaan APBD, terutama mengingat adanya mandatory spending (belanja wajib) dan Dana Alokasi Umum (DAU) yang penggunaannya sudah ditentukan. Beban kewajiban ini mempengaruhi kemandirian fiskal daerah.

Kebijakan Baru UU HKPD: Memperkuat Kehati-hatian Fiskal

Pemerintah merespons tantangan fiskal dan utang daerah melalui Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah (UU HKPD). UU HKPD dirancang untuk meningkatkan kapasitas fiskal daerah dan memperkuat desentralisasi fiskal.

Menkeu Sri Mulyani menegaskan bahwa UU HKPD mendorong pembiayaan utang daerah dengan mengutamakan prinsip kehati-hatian dan kesinambungan fiskal (prudentiality).

Kebijakan baru dalam UU HKPD meliputi:

1. Perluasan Skema Pembiayaan: Pemda kini dapat mengakses Pembiayaan Utang Daerah dalam skema konvensional (Pinjaman Daerah, Obligasi Daerah) maupun syariah (Sukuk Daerah).
2. Penguatan Prudentiality: Persetujuan DPRD atas Pembiayaan Utang Daerah diintegrasikan dalam proses pembahasan RAPBD, menyederhanakan prosedur tanpa mengurangi aspek kehati-hatian.
3. Jangka Waktu Panjang: Pembiayaan utang daerah yang memenuhi persyaratan teknis dapat dilakukan melebihi sisa masa jabatan Kepala Daerah setelah mendapat pertimbangan dari Menteri Keuangan, Menteri Dalam Negeri, dan Menteri PPN/Kepala Bappenas.
4. Larangan Jaminan: Pemerintah Pusat tidak memberikan jaminan atas Pembiayaan Utang Daerah.

Otonomi Fiskal Daerah: Antara Ketergantungan dan Kemandirian

Otonomi fiskal yang ideal dicapai ketika daerah mampu membiayai dirinya sendiri dengan Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan mengurangi ketergantungan pada Dana Transfer ke Daerah (TKD). Namun, derajat otonomi fiskal di Indonesia masih rendah.

Provinsi Maluku, misalnya, masih sangat bergantung pada transfer dari pusat untuk membiayai belanjanya. Indeks Kemandirian Fiskal (IKF) Pemerintah Provinsi Maluku selama periode 2018-2022 berada pada derajat “belum mandiri” dan “menuju kemandirian”. Ketergantungan daerah yang tinggi ini adalah salah satu isu krusial desentralisasi fiskal.

Meskipun Pemda diperbolehkan memperoleh pendanaan dari pihak lain di dalam negeri, dan dilarang mendapatkan pendanaan langsung dari luar negeri, UU HKPD melalui skema pinjaman baru, termasuk Obligasi dan Sukuk Daerah, bertujuan meningkatkan kapasitas fiskal daerah dan mendorong kemandirian anggaran. Pengelolaan pinjaman harus dilakukan secara efektif dan efisien, mencerminkan tata kelola penggunaan anggaran yang baik.

Penutup dan Rekomendasi

Pinjaman daerah adalah alat yang kuat untuk mempercepat pembangunan dan mengatasi defisit, namun implementasinya harus dilakukan dengan penuh tanggung jawab dan kehati-hatian. Agar utang daerah benar-benar menjadi "plus" bagi otonomi fiskal, disarankan:

1. Prioritaskan PAD-Generating Projects: Penggunaan pinjaman harus diprioritaskan pada pembangunan infrastruktur yang dapat meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD), seperti pembangunan pasar, terminal modern, atau penambahan modal pada BUMD yang sehat.
2. Efisiensi dan Akuntabilitas: Pemda perlu secara rutin mengevaluasi pengelolaan pinjaman untuk meningkatkan efisiensi dan akuntabilitas. Penerapan solusi pengelolaan pinjaman yang efektif, transparan, dan berkelanjutan sangat penting, sesuai dengan prinsip PP Nomor 56 Tahun 2018 Pasal 3.
3. Optimalkan Penerimaan: Peningkatan penerimaan daerah melalui intensifikasi dan ekstensifikasi pajak daerah perlu dilakukan, didukung digitalisasi penerimaan, untuk menunjang kemandirian daerah dan tidak terus menerus bergantung pada transfer Pusat.